Cahiers de doléances. Comment sont nés les maires ?

Cahiers de doléances. Comment sont nés les maires ?

À la disposition des citoyens depuis le 8 décembre 2018, les « registres de réclamation » seront transmis au gouvernement mi-janvier. Par l'intermédiaire des maires, une institution établie par le Conseil d'Etat, sous le Consulat, le 28 pluviôse an VIII, ainsi que le raconte l’historien Jean Tulard.

La loi du 14 décembre 1789 place à la tête des communes, qui se substituent aux paroisses, des maires élus pour deux ans, assistés d'un conseil municipal et d'un procureur de la commune également élus. La centralisation " jacobine " de 1793 remplace dans les communes les procureurs élus par des agents nationaux dépendant directement du gouvernement révolutionnaire et contraints d'adresser des comptes décadaires aux administrations des districts qui les répercutent au Comité de salut public. Les agents nationaux sont les vrais détenteurs du pouvoir municipal.

Le Directoire se garde de revenir sur une politique de centralisation qui sert ses intérêts. Il se contente de substituer aux agents nationaux des commissaires du Directoire nommés par le gouvernement et révocables par lui. Le maire, dont le règne avait été éphémère, disparaît. Dans les communes de moins de 5000 habitants, sont élus par l'assemblée communale un agent municipal et un adjoint. Entre 5 000 et 100 000 habitants, une administration municipale de cinq à neuf officiers municipaux élus pour deux ans s'occupe des affaires, essentiellement d'ordre fiscal. Dans les communes de plus de 100 000 habitants, il y a au moins trois administrations municipales.

Le Consulat, tout en proclamant sa volonté de rupture avec l'anarchie révolutionnaire, se place dans l'optique d'une centralisation qualifiée par la suite de " napoléonienne ". C'est Chaptal qui est chargé, au Conseil d'Etat, de l'élaboration du projet de loi concernant l'administration locale.

Le projet est présenté le 18 pluviôse an VIII 7 février 1800 au corps législatif qui ordonne son envoi au Tribunat. Celui-ci s'en saisit dans sa séance du 23 pluviôse 12 février, au cours de laquelle Daunou critique les dispositions prévues par Chaptal. Les débats durent jusqu'au 25. Soixante et onze voix se prononcent en faveur de l'adoption du projet. Il ne s'agit que d'un vote d'orientation, le dernier mot revenant au Corps législatif. Daunou, Delpierre et Bérenger sont chargés de présenter l'opinion du Tribunat aux députés du Corps législatif.

Chaptal et Roederer parlent tout deux au nom du Conseil d'Etat. On passe au vote, le 28 pluviôse an VIII 17 février 1800. Sur deux cent quatre-vingts suffrages exprimés, deux cent dix-sept sont favorables au projet et soixante-trois hostiles. Le Sénat, gardien de la Constitution, n'ayant émis aucune réserve, la loi entre aussitôt en vigueur.

Son article premier prévoit que le territoire de la République soit divisé en départements. A la tête du département un préfet, " chargé seul de l'administration ", et assisté d'un conseil de préfecture qui a la responsabilité du contentieux administratif, et d'un conseil général dont la session ne peut excéder quinze jours par an, et qui assure la répartition des contributions directes entre les arrondissements communaux. Préfets, conseillers généraux et conseillers de préfecture sont nommés par le gouvernement.

Le département se divise en arrondissements communaux. A leur téte des sous-préfets, assistés d'un conseil d'arrondissement, tous nommés également par le Premier Consul.

Administration, état civil et police reviennent aux maires

A la base de cette organisation territoriale : la commune. L'article 12 de la loi du 28 pluviôse énonce : " Dans les villes, bourgs et autres lieux pour lesquels il y a maintenant un agent municipal et un adjoint, dont la population n'excédera pas 2 500 habitants, il y aura un maire et un adjoint ; dans les villes et bourgs de 2 500 à 5 000 habitants un maire et deux adjoints ; dans les villes de 5 000 à  10 000, un maire, deux adjoints et un commissaire de police. Dans les villes dont la population excédera 10 000 habitants, outre le maire, deux adjoints et un commissaire de police, il y aura un adjoint par 20 000 habitants d'excédant, et un commissaire par 10 000 d'excédant. " Les pouvoirs des maires et des adjoints touchent principalement à  l'administration, à  la tenue de l'état civil et à  la police.

L'article 15 prévoit : " Il y aura un conseil municipal dans chaque ville, bourg ou autre lieu, pour lequel il existe un agent municipal et un adjoint. Le nombre de ses membres sera de dix dans les lieux dont la population n'excède pas 2 500 habitants ; de vingt dans ceux où elle n'excède pas 5 000 ; de trente dans ceux où la population est plus nombreuse. " Ce conseil se réunit quinze jours par an et discute du budget de la commune, arrêté définitivement par le sous-préfet.

C'est le retour du maire et du conseil municipal. Mail ils cessent d'être élus. Dans les villes de plus de 5 000 habitants maires et adjoints sont nommés par le Premier consul, ailleurs par le préfet. L'emprise de l'Etat est totale.

Paris occupe une place à part. Pas de maire, c'est le préfet de la Seine qui s'installe à l'hôtel de ville et retrouve les attributions du prévôt des marchands. La ville est divisée en douze arrondissements. A leur tête, un maire et deux adjoints, sans autre pouvoir que la tenue de l'état civil et l'examen de l'anatomie des conscrits. Pas de conseil municipal, c'est le conseil du département qui en tient lieu.

Le souvenir du 10 août, des massacres de septembre et de l'appel de la commune robespierriste à l'insurrection le 9 thermidor, est encore dans tous les esprits.

Un préfet nommé par le gouvernement semble plus sûr qu'un maire élu. Et encore. On enlève au préfet-maire de Paris ses pouvoirs de police. Ils sont remis à un autre préfet qui prend le titre de préfet de police et récupère les attributions de l'ancien lieutenant général de police de la monarchie.

Trois villes, jusqu'à la loi du 16 mai 1805, restent divisées en trois municipalités : Bordeaux, Lyon et Marseille, avant de connaître un maire unique.

La désignation des maires ne pose pas trop de problèmes pour les grandes villes. Ils sont généralement choisis sur la liste des cent plus imposés.

La fortune est le critère principal, comme sous la Révolution où les responsabilités municipales étaient réservées, sauf sous la Terreur, aux citoyens " actifs. " N'oublions pas que les fonctions municipales étaient non rémunérées. Dans les grosses agglomérations, des avantages honorifiques Légion d'honneur, titres de noblesse à partir de 1808 compensent les frais de représentation. Mais dans les villes moyennes et les bourgades rurales, les candidats à  la fonction de maire ne se bousculent pas. Même Bordeaux n'attire pas. Le préfet de la Gironde avoue : " Il est à observer qu'aucun des citoyens désignés n'est envieux de la place, que la plupart, loin de la solliciter, feraient des démarches pour qu'on ne songeât pas à eux, s'il pensait qu'on s'en occupât. "

Au XIXe siècle, la proportion de maires ne sachant ni lire ni écrire aurait atteint 10 % !

Dans la plupart des départements, les préfets se plaignent de l'absence d'hommes de valeur tentés par la fonction municipale. L'un d'eux écrit : " Tel est l'éloignement pour les fonctions publiques que ce n'est que depuis hier que je suis en état de vous présenter des candidats dignes de ce choix. "

Dignes, le sont-ils vraiment ? A Montpellier, le maire est constamment absent. Le préfet de l'Hérault se lamente : " J'ai signifié à ce maire que ces absences, nuisant à l'administration de Montpellier, ne pouvaient plus durer et j'ai obtenu sa parole qu'il s'occuperait de manière plus intensive des affaires de la ville. "

La médiocrité de certains maires éclate vite au grand jour. Le préfet du Nord dénonce le maire de Lille qui " ne donne pas à l'administration qui lui est confiée, l'impulsion nécessaire et ne jouit pas de la considération désirable ". D'un autre, le préfet, qui l'a pourtant nommé, reconnaît : " Sa moralité est au-dessous du médiocre. "

Mais c'est dans les petites communes que le problème se pose avec le plus d'acuité. On triche et l'on fait désigner souvent par le préfet des incapables ou des illettrés. Le préfet de la Lozère confesse que " certains maires savent à peine signer leur nom ". En toute logique, ne sachant pas lire, ils ne répondent pas aux lettres administratives. La proportion de maires illettrés aurait atteint les 10 %.

Plusieurs, parmi ceux qui ne donnent aucun signe de vie, ont depuis longtemps quitté la commune sans prévenir le sous-préfet. Sans doute l'adjoint peut-il remplacer le maire en cas d'absence ou de départ. Mais les adjoints sont encore plus incompétents que les maires. Quant aux conseils municipaux, dans certains villages, ce n'est rien d'autre que la famille du maire qui en tient lieu !

On trouve enfin difficilement des secrétaires de mairie. C'est parfois un maître d'école qui exerce la fonction sans beaucoup de zèle.

La carence des communes a été telle qu'elle a interdit tout bon fonctionnement de la centralisation napoléonienne. Malgré la création de secrétaires ambulants, qui vont de mairie en mairie, rien, ou presque, ne remonte de la commune vers le chef-lieu. Tout s'enlise au niveau des municipalités rurales. On se demande alors à  quoi attribuer cette défaillance du système au niveau de la commune, quand les fonctions de préfet sont particulièrement recherchées ?

C'est sans doute moins l'indifférence aux affaires publiques que la peur qui explique ce refus des responsabilités municipales. Sous la Terreur, beaucoup de petits notables ont été inquiétés pour fédéralisme quand ils n'étaient pas assassinés dans l'Ouest pour républicanisme. L'instabilité politique a rendu prudents les candidats aux fonctions de maire.

De plus, les responsabilités sont écrasantes et provoquent des inimitiés. Le maire doit faire face aux délits forestiers comme aux bandes de réfractaires à la conscription. Il est souvent menacé : vigne coupée, maison incendiée, voies de fait... Les bulletins de police sont remplis de ce type de violence à l'égard des responsables municipaux. Il y a pire. Plusieurs maires sont retrouvés assassinés. D'autres sont enlevés par des bandes de brigands. Ces agressions sont alors fréquentes dans les départements annexés à l'Empire. Trop de communes. C'est la plainte que l'on entend dans les ministères parisiens. Quatre-vingt-onze sont supprimées dans l'Aveyron et deux cent cinquante en Moselle. Mais l'on n'ose aller plus loin en raison des troubles que provoquent les regroupements de communes.

Pourtant, tout s'apaise après la chute de l'Empire. Les lois du 26 mars 1831 et du 6 juillet 1837 décident que les conseils municipaux seront élus pour six ans. Dès ce moment, la commune cesse d'étre " une création de l'Etat ". Passons sur la loi du 7 juillet 1852. C'est sous la IIIe République que la commune devient enfin une collectivité locale grâce à  la loi du 5 avril 1884. Le prestige du maire devient alors considérable puisqu'il n'est plus nommé mais élu. Il peut parler au nom de sa commune. Néanmoins, l'autorité préfectorale reste partout présente : son approbation est nécessaire pour certaines délibérations.

La libération de la tutelle de l'Etat imposée par le législateur de pluviôse an VIII ne devient réelle qu'avec la loi du 2 mars 1982. On découvre alors l'étendue des responsabilités du maire. Mais la multiplication des mises en examen semble devoir entraîner une nouvelle crise de vocation.

La loi Fauchon du 10 juillet 2000 sur les délits non-intentionnels a permis de corriger ces dérapages. Plus de deux cents ans sont passés depuis l’adoption de la loi du 28 pluviôse an VIII, mais les institutions locales qu'elle a créées, en dépit de la décentralisation, sont toujours en place.

Jean Tulard

Photo © Bureau du Parlement européen en France

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De Charlemagne à l'âge d'or du Moyen Âge, des Segadors de 1640 à la chute de Barcelone en 1714, du Diari Catalá au stade de Monjuïc, la rivalité entre Madrid et Barcelone ressemble à un clásico politique vieux de plusieurs siècles. Un dossier pour comprendre les enjeux de l'indépendantisme catalan.

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